大调解机制下的人民调解流程再造本文系江苏省司法厅2011年度调研课题

发布时间:2017-08-22 09:21:06  浏览次数:242
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                                                                                      卢静     袁雪飞          南京市 栖霞区司法局

一、大调解和人民调解
(一)大调解的历史演变
调解是天然的社会救济方法和机制,也是社会救济的主要形式,它广泛存在于社会生活的各个领域。 汤维建:“论解决民事纠纷的系统工程”,载《法律与社会》2004年夏季号。 调解在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式,而是已经演变成为社会管理或者是治理的一种制度性安排。因此,研究调解,绝不能仅仅着眼于程序的层面,而必须将其视为社会治理机制中的一环,结合社会转型的背景展开。大调解本是江苏化解矛盾纠纷的一项工作举措创新,后来不仅在江苏得到推广,在全国也得到极大推崇,很多地方都尝试和实践了大调解机制的工作经验。随着大调解在各地的推广,或多或少地都加入了自己的特色元素,造成现在对于大调解已有很多解读,其内涵在各地实践中的体现也各有差别,大调解中的“大”是一个具有较高糅合度的限定,不同的主体不同的定位就有不同的解读,如果是站在法院的角度,其对内所称的大调解是全员、全程的诉讼调解,除法院自己调解外,还包括委托协助调解,对外所称大调解强调诉讼调解与其他单位、其他调解的有效对接;站在司法局的角度,大调解主要指人民调解,尽管一定程度上糅合了行政调解和其他民间调解力量,强调的是人民调解的网络建设。
本文所指的大调解,是指我们江苏化解矛盾纠纷,维护社会和谐稳定的一个创新机制。早在2003年,江苏省南通市在实践中探索建立了社会矛盾纠纷“大调解”机制,突破以往“人民调解机构由司法行政系统归口管理”的体制局限,依托调处中心,构筑“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”的大调解格局,横向有司法、信访、法院、公安、民政、土管、城建、环保等职能部门参与,纵向深入最基层居民农民家庭。2004年这个经验在全省得以全面推广。大调解制度其核心就是整合调解资源,实行社会联动。调处服务中心设立一个窗口,统一受理、集中梳理、归口办理、集中会办、首问负责等流程和制度,让社会矛盾纠纷得到快速高效化解。
目前,大调解机制在江苏各地的工作实践中也得到进一步改进和加强,体现了一些鲜明的特征:首先,整合尽可能多的资源来化解矛盾纠纷。当前社会矛盾纠纷大多牵涉面广、复杂程度高,且多是交叉到多个政府部门。传统的纠纷解决方式由于彼此缺乏信息交流,条块分割,各自为政,不能形成有机的统一整体,解决多样化和复杂化的社会纠纷往往心有余而力不足。大调解对外而言,就是要整合纠纷的各种解决力量,调动一切可用因素,采取综合手段把纠纷处理好、解决好。其次,理顺了诉求表达渠道。矛盾纠纷解决的前提就是诉求表达渠道的有效畅通。当纠纷解决涉及多个部门职责时,部门与部门之间推诿、拖延现象时有发生,随着时间的拖延,当事人花费的成本越来越大,矛盾纠纷日趋复杂,当事人的调解、和解意愿逐渐降低,很容易导致矛盾激化,造成不可挽救的损失。而构筑大调解机制,其目的就是杜绝推诿、拖延、梗阻现象的发生,畅通群众的诉求表达渠道,给当事人提供更多的便宜及时有效的纠纷解决方式。再次,主动介入调解。大调解机制的运行基础并非依赖于新建一个机构去越俎代庖代为履行各相关部门的调解职能,而是通过各相关部门调解工作触角的延伸和调解工作网络的对接,主动排查社会矛盾,及时报告疑难纠纷,做到早发现、早沟通、早化解,以保证调解工作“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”战略预期的有效实现。最后,还有一个特征是扩大了纠纷调解范围。传统的人民调解的范围限于民事纠纷,行政调解的范围除行政赔偿争议外,也仅限于民事纠纷。但在大调解机制中,从各地制定的相关制度来看,其受案范围不仅包括公民与公民之间、公民与法人或其他组织之间发生的民事争议,也涵盖了公民、法人或其他有关组织与行政机关之间发生的行政争议。
在实际操作中,大调解机制,首先,确立了党和政府对大调解工作格局的组织领导角色。 公权力较大限度地参与了调处活动,政府则是公共资源的直接控制和调配者,其职能部门在通过各种方式和渠道化解各种矛盾纠纷,对于调动和整合各类资源为大调解提供基础保障、整合发挥各职能部门综合作用亦具有较大的优势。一般情况下,地方上党委政府会成立大调解工作领导机构(大都叫某某地方社会矛盾纠纷调处工作领导小组),分别由党委和政府的分管领导担任正副负责人,由公检法司等政法部门“一把手”和各行政主管部门分管领导组成,由各级政法委、综治办或司法局担当具体的综合协调职责。
其次,确立政法委、综治办主导地位和司法局在大调解工作格局中的中枢作用。因为在实践中,相关职能部门的调动和协调,必须要由政法委来统一调度,在政法委的工作格局安排中,这项工作具体就是政法委下设的综治办来实际运作。但因为实践中调处中心基本都是依托各级人民调委会开展工作的,就是通常所说的“两块牌子,一套班子”,这就直接奠定了司法局在大调解工作格局中的中枢作用。
最后,街镇一级综治中心和司法所在大调解工作格局中的平台作用凸显。大调解工作格局的平台是指大调解相关力量在什么载体上开展工作,从而实现相互衔接的效果。平台至少要发挥如下作用:一是矛盾纠纷信息的收集汇总;二是各种调解力量开展工作的组织作用;三是对调解工作制度建立、业务指导以及流程监督等作用;四是重大矛盾纠纷的上报沟通和应急处置功能。对平台的定位和设置,全国各地具体操作方法不尽相同。
(二)大调解和人民调解的关系定位
《人民调解法》第2条对人民调解作了简要的概括:本法所称人民调解,是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。究其根本,调解其实就是“具有中立性的第三者通过当事人之间的意见交换或者提供正确的信息,从而帮助当事人达成合意的场面”。 [日]棚濑孝雄著:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新翻译,中国政法大学出版社1994年版,第13页。
我国调解的历史可以追溯到原始社会。当时人们之间的争端由部族首领按照原始社会的风俗、习惯,通过协商予以解决。而对于本氏族个别不遵守习惯的人,则是依靠社会舆论和社会道德力量,采取调和的办法,使其归顺,认识错误,达到平息矛盾、排除争纷、调整好相互间关系的目的,以维持正常社会生活秩序和生产秩序。可以说,这就是调解的原始形式。
新中国成立后,《宪法》明确了人民调解委员会的地位,1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和2002年司法部发布的《人民调解工作若干规定》,对人民调解工作的性质、任务和原则等作出规定,确立了我国现行的人民调解制度。1991年颁布的《民事诉讼法》将1982年《民事诉讼法(试行)》规定的“着重调解”改为“自愿合法调解”,确立了现行的诉讼调解制度。1999年颁布的《行政复议法》取消了1990年《行政复议条例》关于“复议机关审理复议案件,不适用调解”的规定,2007年颁布的国务院《行政复议法实施条例》明确规定两种案件可以适用调解,在行政复议中也最终确立了调解制度。
当前,随着我国经济社会快速发展、城市化进程日益加快,我国也进入了社会转型期和矛盾凸显期,各类矛盾纠纷呈现出多样性、复杂性、群体性等特点,社会利益格局不断调整,各类矛盾纠纷逐渐增多,调处难度大、激化因素多,一旦处理不当,极易引发刑事、治安、群体性案件,给社会造成不安定因素,影响党委政府中心工作。与此同时,传统的调解类型也面临种种困境,难以适应及时缓和大量纠纷的现实需要,在解决纠纷上的作用日趋下降。这使得惯于把人民调解作为“防止纠纷的第一道防线”的国家产生了构筑一种更具实效、更具权威的纠纷解决方式的内在需要,以改变过去各种调解单兵作战、各自为政的调处格局。


经过研究和实践,大家越来越认识到:人民调解工作既继承了中华民族的优秀文化传统,又与社会主义法律规范相协调,符合当前多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流,符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向。历史的经验告诉我们:人民调解工作符合中国国情,应当继续加强。
二、人民调解流程
(一)人民调解程序合法性分析
1.从程序法角度看人民调解的程序要求
实体法和程序法是根据法的内容进行划分的结果。法律对人们行为的调整是通过设定权利和义务来实现的,权利和义务是法律的内容。以实体权利和义务为内容的法律是实体法,而以程序权利和义务为内容的法律就是程序法。从《人民调解法》最终追求的立法目的来看,如果没有必要的程序保证,是很难实现的。从一般意义上看,程序是指“事情进行的先后次序”或者“按时间先后或依次安排的工作步骤”。 参见《辞海》、《现代汉语词典》“程序”条目。 它有顺序、手续、方式、步骤、节奏以及相关配套要求等含义。在诸多法律程序中,最具有典型意义的是国家司法机构为解决业已发生的利益纠纷而制作司法裁判的程序。在现代社会中,利益纠纷解决可以有多种途径,如通过协商方式解决,通过由第三方主持进行的调解方式解决,通过由纠纷双方共同选择的仲裁来解决,或者通过由国家司法机构进行裁判的方式解决。这几种纠纷解决方式都可以被纳入法律程序的轨道。 陈瑞华著:《程序正义理论》,中国法制出版社2010年版,第3页。 很显然,人民调解就是属于通过第三方主持进行的调解方式解决社会矛盾纠纷,也很显然,人民调解也必须被纳入法律程序的轨道。作为一种形成法律决定的过程,程序可以包括一系列环节,如程序的开启,程序主体的行为,法律决定的制作、审查和生效,程序的终结等。 陈瑞华著:《程序正义理论》,中国法制出版社2010年版,第4页。 人民调解最终也是要形成法律决定的——人民调解协议书。为了最大限度保证人民调解协议书的法律地位,必须要有一定的法律程序来保障。所以,在《人民调解法》颁布实施的背景下,人民调解的程序性要求显得越发突出。
2.从工作实践看人民调解程序规范的必要性
在具体调解工作中,调解程序规范也是有其必要性的。首先,《人民调解法》对调解程序是有规定的,贯彻和实施人民调解法就要求我们在工作实践中强调调解程序的规范性。其次,实际工作中,当事人习惯性地把人民调解这种非诉讼化解纠纷形式与诉讼化解纠纷形式作对比,为了彰显人民调解的严肃性和权威性,一定的程序要求是必要的。再次,人民调解化解的矛盾大都是民间纠纷,调解现场往往会吵闹无序,如果没有调解规范和程序,调解员对调解活动的组织和开展就会显得困难重重。最后,调解程序规范可以提升人民调解成功率,保证人民调解协议履行率。
(二)《人民调解法》实施后的调解流程
《人民调解法》专门有一章节规定了调解程序,即第四章,从第17条到第27条具体规定了调解活动的一个流程,简要总结就是受理纠纷——调查分析纠纷情况——对当事人进行说服劝导工作——促成当事人和解并达成调解协议——调解协议的履行——立卷存档。
详细解读一下,首先是受理程序。其第17条规定:“当事人可以向人民调解委员会申请调解;人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的,不得调解。”也就是说,当事人之间发生了矛盾纠纷,是否申请人民调解,当事人具有选择权,当然,为了社会共同利益——毕竟矛盾纠纷的演变可能会影响整个社会的和谐稳定,法律也赋予了调委会主动介入权,但这种介入是“可以”介入,而不是必须介入,并且,当事人对这种“介入”可以接受也可以拒绝。说到底,人民调解活动的启动是完全掌握在矛盾纠纷当事人手中的。其第18条规定,基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。这只是一个矛盾纠纷案源转接的规定,还强调了当事人的调解活动启动权利。
如果纠纷当事人启动了调解程序,就进入正式的调解活动,首要任务就是要确定调解员。第19条规定:“人民调解委员会根据调解纠纷的需要,可以指定一名或者数名人民调解员进行调解,也可以由当事人选择一名或者数名人民调解员进行调解。”调解员的确定有两种形式,一种是指定,即由人民调解委员会指定;另一种是选定,即由当事人选择。两种方式确定的调解员人数没有具体规定,具有很大的自由操作空间。第20条规定:“人民调解员根据调解纠纷的需要,在征得当事人的同意后,可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解,也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解。”本条规定基本也可以算作是调解员确定的一个延伸,就是协助调解人员的选择问题。要善于利用氛围效应,把握当事人的心理活动。当事人纠纷心理的发展变化,不是在封闭的条件下进行的,总是在与周围的人进行交往中,通过心理互动,使原有的纠纷心理发生变化。 柴建国主编:《民商案件举证要点与调解技巧》,人民法院出版社2003年版,第78页。 因此,调解中,可结合当地风俗习惯,邀请周围群众代表,当事人单位的领导和亲戚朋友参与调解。
紧接着,开始进入调解,要对调解行为进行约束性规定,即第21条,人民调解员调解民间纠纷,应当坚持原则、辨法析理、主持公道。调解民间纠纷,应当及时、就地进行,防止矛盾激化。第22条,人民调解员根据纠纷的不同情况,可以采取多种方式调解民间纠纷,充分听取当事人的陈述,讲解有关法律、法规和国家政策,耐心疏导,在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案,帮助当事人自愿达成调解协议。对当事人进行说服劝导工作。对当事人进行说服劝导是人民调解工作中的重要步骤,调解方式要推陈出新,只靠思想觉悟不行。必须以事实为依据,以法律、法规、规章和政策为准则,对当事人阐明法律处理的结果会怎样,使得当事人在知晓“利害得失”的情况下,愿意接受调解。法律、法规、规章和政策没有明确规定的,才依据社会公德,绝不能无原则的“和稀泥”。
接下来,开始调解,为了规范调解活动,保障调解能够顺利开展,第23条和第24条分别规定了当事人在调解活动中的权利和义务。当事人在人民调解活动中享有下列权利:选择或者接受人民调解员;接受调解、拒绝调解或者要求终止调解;要求调解公开进行或者不公开进行;自主表达意愿、自愿达成调解协议。当事人在人民调解活动中履行下列义务:如实陈述纠纷事实;遵守调解现场秩序,尊重人民调解员;尊重对方当事人行使权利。第25条规定:人民调解员在调解纠纷过程中,发现纠纷有可能激化的,应当采取有针对性的预防措施;对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷,应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。
第26条规定:“人民调解员调解纠纷,调解不成的,应当终止调解,并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。”这是对于在调解活动发生的调解不成情况的处理程序要求,赋予当事人其他权利救济渠道。
最后就是文书整理工作,即第27条规定:“人民调解员应当记录调解情况。人民调解委员会应当建立调解工作档案,将调解登记、调解工作记录、调解协议书等材料立卷归档。”
三、大调解机制对人民调解流程的影响
(一)大调解机制对人民调解流程的积极影响
1.大调解机制下矛盾纠纷化解的一般流程
(1)诉讼调解的流程
诉讼调解就是法院调解,所谓法院调解,“是指在人民法院审判组织的主持下,双方当事人就民事权益争议平等协商,达成和解协议,解决纠纷的活动”。目前在法院的一般实践中,法院调解主要有几个方面设置程序:第一,当事人要到法院立案庭起诉立案,即在法院调处之前当事人必须启动诉讼程序的初始步骤;第二,在调解时间上有明确规定,我国民事诉讼法将诉讼和解的期间规定为“在人民法院受理案件之后至第一审判决或者第二审判决作出之前,当事人之间可以和解”;第三,调解方式特别,主要是在法院或法官的主导下进行,法院和法官对和解协议的内容、和解的方式、和解的条件可以作适当干预;第四,法院和法官要对和解协议进行审查,审查的内容主要包括:达成和解协议的当事人是否具有民事诉讼行为能力;当事人的意思的表示是否真实;和解的事项是否属于当事人能够依处分权自由解决的事项;和解协议的内容是否违反法律或社会公共利益。法院经过审查,认定和解协议有效的,和解成立;反之,诉讼应当继续进行。
诉讼调解和人民调解在流程上有比较明显的区别,主要表现是依据的法律程序不同,诉讼调解遵照的是《民事诉讼法》,人民调解依照的是《人民调解法》;调解主体不同,一个是法院法官,另一个是人民调委会调解员;法律地位不同,诉讼调解是在诉讼期间进行调解,是法定程序,人民调解是诉讼以为群众组织的调解活动;法律效力不同,法院的调解书基本等同判决书,可以申请法院的强制执行,而人民调解协议主要靠当事人自觉履行。另外,还有人民调解比较灵活,可以反复多次进行,在时间控制上有较大空间;人民调解是免费的,诉讼调解在起诉立案时一般先要缴纳诉讼费;法院的诉讼调解一般是被动式调解,即要有当事人启动诉讼程序之后才可以开始,调委会的人民调解是可以主动介入矛盾纠纷调处的。
(2)信访案件调处流程
严格来说,信访部门只是矛盾纠纷的收集部门,实践中处理具体的矛盾纠纷并不多,最多也只是协助相关部门来处理信访矛盾纠纷。其基本流程是受理信访案件后,其认为对应向人大、检察院、法院提出的,就会建议当事人通过诉讼、仲裁、行政复议等方式解决的;对于简单的纠纷,接待现场能调处的,信访部门会召集相关部门或者当事人进行调处;对于不能现场调处的,一般是移送给相关部门进行调解;特别复杂疑难的上交给相关领导。信访案件及时调处的,调解协议最终也是由人民调委会来组织实施。
(3)行政部门调处(政府职能部门主持和参与的调处)流程
行政部门调处的案件,首先,有其局限性的,其涉及的矛盾纠纷基本都是和该行政部门行政行为有关联的,也只有这样的矛盾纠纷才属于其调处的范畴;其次,行政部门调处纠纷是依职权行为,是法律法规明确规定的,其启动不需要当事人申请;最后,其调处行为和行政行为由于是一个法律主体,对当事人的心理影响也是显而易见的。
(4)行政案件调处(涉及政府部门的矛盾纠纷调处)流程
行政案件的调处和行政部门调处案件是两个不同意思。行政案件调处一般是指涉及政府部门的纠纷调处,此类纠纷由于一方当事人是政府部门,其调处的流程也比较复杂。有的是由涉案行政部门的上级部门来组织,有的是有其他政府部门来组织。其调处的中立性和公正性往往会受到当事人质疑,调解的难度也比较大。其最终的调解结果往往不是调解协议,大多是涉案行政机关改变对相关当事人的行政行为。
(5)其他大调解机制下的纠纷调处流程
2.大调解机制对人民调解流程的积极影响
大调解机制对人民调解流程的积极影响有:
(1)补充作用,大调解机制为人民调解提供调解方法和手段上的补充,特别是在一些重大复杂疑难以及群体性矛盾纠纷案件中。(2)规范作用,大调解机制作为地方党委政府统一领导的纠纷化解机制,可以对矛盾纠纷排查调处进行统一规划和统筹,也可以对人民调解流程进行监督和指导,促进人民调解进一步规范。(3)引导作用,大调解机制几乎涵盖了矛盾纠纷化解的所有方面,从社会和谐稳定的高度,可以对人民调解工作特别是人民调解流程设计有较好的引导作用。(4)纠偏作用,
对人民调解流程中可能出现的问题进行纠正。
(5)救济作用,
人民调解过程中出现的困难和问题,特别是人民调解难以化解的矛盾纠纷,可以统筹到大调解机制下去化解。
(二)大调解机制对人民调解流程的冲击
1.调处中心对人民调委会的冲击
大调解机制的一个核心动作就是成立了调处中心,这种机制的越来越明显的一个趋势就是想把调处中心打造为一种司法化、专业化的纠纷解决机构,从而超越人民调委会的地位、使之脱离对基层自治组织的依附,吸纳大量法律职业者参与,同时通过加强行政机关对调处中心的管理,提高调解程序的正规化和调解协议的法律效力,就是所谓“司法化”、“行政化”的表现。然而,如果全面推行这一模式,必然会危及人民调解作为社区调解的定位及群众性特点。尽管一些主流认识对这一发展模式比较青睐,但这种隐含着权力扩张的意图最终有可能完全颠覆了人民调解的真正内涵,并最终使人民调解发展走入死胡同。
实际上,更为合理的模式或方案是根据人民调解的实际情况和发展需求,将其进一步法律化、程序化、规范化。尊重《宪法》的既有框架和对人民调解的最高法律定位,同时也注重人民调解组织发展。避免法律职业和公权力对调解的深度渗透或垄断,维护人民调解的基础和多元化模式,同时,在开放式的制度设计中,并不会妨碍新型或高端的调解机构根据相关法规及其特殊需要,开展特别的和专门的调解活动。
2.大调解机制纠纷调处流程对人民调解流程的影响
第一,冲击人民调解的法定程序,导致在人民调解活动中随意性比较大。虽然人民调解流程可以不拘形式,但是根据《人民调解法》的规定,其中一些必要的流程还是法定的,比如,当事人要主动申请调解,人民调解协议要签字等。
第二,影响了人民调解的中立性,进而影响了调解结果的权威性,导致群众逐渐对人民调解丧失信心。在工作实践中,一些部门和群众的矛盾纠纷,为了获得尽快解决,通过大调解的名义,要求调委会先草拟人民调解协议,然后软硬兼施要求当事人签字。
第三,扰乱人民调解员的身份定位。人民调解员是人民调解委员会这个自治组织的成员,对调委会负责,对人民群众负责,对法律和事实负责。因为大调解的统一工作指导,人民调解员往往被当做政府工作人员,并常有指定的调解结果要求。
第四,干扰了司法行政对人民调解活动的指导和监督。
第五,造成人民调解协议合法性问题。大调解机制下矛盾纠纷化解比较强调效率,往往过于强调当事人矛盾纠纷的“表面解决”,急于达成相关协议,这种背景下形成的人民调解协议一般过于草率,造成违法问题。
四、人民调解流程再造设计
(一)大调解机制下人民调解流程再造原则
1.合法性原则
除了《人民调解法》之外,流程设计应该还要考虑一些基本的法律价值,不能和其他法律法规发生冲突。尽可能地保证人民调解程序公平,公正,透明。保证最终的人民调解协议和可能的(或者类似案情的)法院判决趋于一致。符合基层人民群众最基本的价值观念判断,符合大多数人民群众的意愿。
2.便民性原则
人民调解本身就是为了快速化解社会矛盾纠纷,为了快捷高效地化解矛盾纠纷,就要采取便民原则,如果还是正规诉讼程序那样就繁杂了,比如,调解场所,在调解室可以调解,在工矿场地也可以调解,还可以上门调解,甚至在田间地头也可以调解矛盾纠纷。矛盾纠纷的化解方式很多种,只有便民才能吸引群众通过人民调解方式来化解矛盾纠纷。
3.简易性原则
简易是为了便宜调解员操作,也是为了便宜当事人参与,同时简易也可以发挥人民调解的本质优势作用。
4.有利于调解员开展调处活动原则
随着近几年社会发展急剧变化,矛盾纠纷的数量是逐年猛增,甚至还有一些重大、复杂和群体性矛盾纠纷,处理不好也可能演变成大问题,比如,“民转刑”案件,甚至是重大的社会事件,如瓮安事件。所以人民调解员在调处纠纷过程中要有一定灵活度,所以人民调解流程设计不能太僵硬,有点程序可以根据情况直接跳过,例如,当事人申请原则,如果在纠纷现场双方当事人矛盾随时有可能激化的情况下,让当事人填写人民调解申请是不适当的,完全可以在调处成功后再补充。
5.有利于提升矛盾纠纷调处成功率原则
马修将可预测性、透明性和理性视为具有内在关联性的“尊严价值”。这些要求的核心是向那些其利益处于待裁判状态的参与者告知裁判的理由,这既是理性原则的需要,也有助于当事者及时为自己的未来作出合理的安排,从而产生受到尊重的感觉。 陈瑞华著:《程序正义理论》,中国法制出版社2010年版,第255页。 这是法律程序正义理论中的“尊严理论”。该理论说明一个简单而且深刻的道理,就是在调处过程中,必须保证当事人双方的人格尊严,特别要考虑到矛盾纠纷调解案件的性质,一般都是熟人之间的纠纷,普通群众中还有“面子”一说,为了提升矛盾纠纷调处成功率,就必须把“尊严价值”理论融入调解流程设计中去。
6.有利于发挥大调解优势原则
人民调解是大调解机制下的一块重要内容和方式方法,可以毫不夸张地说,人民调解就是大调解机制作用发挥的主体,但是大调解机制也为人民调解提供很多便利和支撑,所以,人民调解也是在大调解机制下发挥重要作用的,人民调解流程设计要考虑到大调解机制,通过人民调解流程设计进一步挖掘和发挥大调解机制的优势作用。
(二)人民调解流程设计建议
2002年以来,司法部和最高人民法院多次召开相关会议,2011年1月《人民调解法》正式实施,这些有力措施推动了新时期人民调解改革创新,人民调解工作实现了历史性的发展,为维护社会和谐稳定作出了重要贡献。目前,在大调解机制下,如何充分发挥大调解机制的优势作用,防范和消弭其对人民调解的冲击和不利影响,充分彰显人民调解的传统优势,重获社会大众对人民调解的信心,体现人民调解的中立性与独特性,在《人民调解法》的大背景下,人民调解流程顶层设计就显得尤为必要,相关部门特别是司法行政部门适时制订人民调解流程规范等类似规定也显得尤为必要(《民法》对应的有《民事诉讼法》,《刑法》对应的有《刑事诉讼法》,以及《行政诉讼法》,所以《人民调解法》从逻辑上来说也应该有其对应的程序法或流程规定)。结合工作实际和理论探索,建议人民调解流程设计至少要注意以下方面:
1.人民调解流程顶层设计的形式
在我国法律体系中,程序法占有相当重要的位置,相应的实体法都有相对应的程序法。当然,也许《人民调解法》涉及的实体权利义务没有一些“大法”重要,影响的社会面也没有那么广泛,出台相关程序流程规范还是很有必要的。从实践来看,酝酿“人民调解流程法”是不切实际的,不过出台相关规章以及规范等立法形式还是有必要的,而且其可操作性更强,对社会生活实际的快速变化也能作出适时反应。所以建议司法部(或者联合最高人民法院)适时出台“人民调解流程规章(规范)”,以“规章”形式解决顶层设计形式问题。我国《立法法》第71条规定:国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。所以,从法理层面,司法部出台这样的规章是没有任何障碍的。
其实,实践中,也一直有类似这样的规范出台,其中也有少许设计人民调解流程规定的。例如,1989年就颁布实施了《人民调解委员会组织条例》,特别是2002年以来,中办、国办转发的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作若干规定》、最高人民法院、司法部《关于加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》和最高人民法院、司法部《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》等文件相继出台,对人民调解工作作出了很多补充规定,极大地完善了人民调解制度。
2.人民调解流程设计应符合宪法和法律的规定
一个具体的流程设计不仅影响矛盾纠纷当事人的实体权利处理,也会在很大程度上影响人民调解员开展相关调解工作。广大人民调解员、人民调解工作管理者都迫切希望出台一份专门的人民调解流程规定,从立法层面将人民调解受案范围、调解经过等与流程相关的程序固定下来。这样的流程设计就要符合上位法的规定,特别是宪法规定,《宪法》第二章详细规定了《公民的基本权利和义务》,例如,《宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”在大调解机制下,因为政府职能部门过于参与纠纷调处,特别是涉案机关深入介入矛盾纠纷调解,就有防范该机关对矛盾一方当事人的压制、打击以及偏袒可能的必要性。
另外,根据人民调解的工作实践,人民调解流程规范要按照科学发展观的要求,坚持人民调解制度的本质属性和特征,坚持宪法和民事基本法律对人民调解制度的定位,既要完善和发展人民调解制度,又要区别于其他调解制度,注意与相关法律相互协调衔接,注重对《人民调解法》不足之处的完善。
3.赋予人民调解流程规定的一定法律地位
人民调解的流程规定是整个人民调解制度设计的“外源性”保证,虽具有附属性,但如果没有这层附属性保护,其内在性必会受到极大伤害。人民调解有法定的流程保证,第一,可以最大限度地保证调解活动开展;第二,可以减小调解活动成本;第三,也方便纠纷当事人;第四,可以减少外来干扰,特别是在大调解机制的背景下,赋予人民调解流程规定一定法律地位,还可以促进人民调解工作创新开展,随着近年来人民调解组织形式、工作领域、工作机制等不断创新发展,区域性、行业性人民调解组织大量涌现,专业化人民调解委员会也逐步产生,如何保证和坚持宪法等法律确定的人民调解的自治性、群众性和民间性,如何保持人民调解的自身特色,如何将人民调解与其他各种纠纷解决方式既有衔接又有区分,人民调解流程的规定,也许就是彰显人民调解工作的最大亮点和特色的最好注脚。
赋予人民调解流程一定法律地位,也可以从规范层面制约和约束调解员的调解活动,对于提升人民调解活动的权威性,保证人民调解协议的法律效力,是有重要意义的。由于人民调解活动的公益性,决定了人民调解员来自调解活动的报酬相对微薄,在不少地方,特别是经济欠发达地方,人民调解员的法律素质和自我约束性相对低下,如果没有具有一定法律地位的流程规定,人民调解就会陷入无法、无序、无章和失控危险。以栖霞区人民调解员文化素质调查为例,全区社区(村)一级人民调解委员会有调解员139名,其中大专文化仅有46名,并且很多还是“后大专”(即工作以后通过函授、夜校等方式取得的),还有32名只是初中文化学历。具体实践工作中,除了加强日常业务工作培训指导外,通过人民调解流程来对调解员进行规范和约束也是必要的,同时这样的程序性规定也可以有效对抗大调解机制下外来因素干扰。
4.确定人民调解的适用领域和调解纠纷的范围
人民调解流程首先要解决的一个任务就是人民调解的受案范围。《民事诉讼法》和《人民调解委员会组织条例》确定“调解民间纠纷”为人民调解工作范围。《人民调解法》因为种种原因,在立法时回避了这个问题,没有适用范围的规定。有意见认为,应当将调解民间纠纷改为调解民事案件或轻微刑事案件。还有人认为,人民调解应当坚持调解民间纠纷的提法,这符合人民调解的性质。但是如何定义民间纠纷?它的范畴究竟是什么?既要能区别人民调解与其他纠纷解决机制,又为人民调解延伸领域留有空间。发生在自然人之间、自然人与法人或者其他组织之间的纠纷以及依法可以采用调解方式解决的其他纠纷都应该属于民间纠纷。从某种意义上说民间纠纷就是平等主体之间的具有民事权利义务内容和其他日常生活中发生的纠纷。一是纠纷当事人是平等主体,包括自然人之间、自然人与法人之间、自然人与其他组织之间、法人之间、法人与其他组织之间,只有是平等主体,人民调解委员会才可以居中调处;二是纠纷内容既可以具有民事权利义务内容,包括人身、财产权益等,也可以没有民事权利义务内容,如并无财产争执的家庭关系纠纷、道德纠纷。对于日常生活中发生的其他纠纷,如轻微刑事案件、治安案件等可不可以归入人民调解范畴呢?从人民调解的作用发挥,以及目前大调解机制的覆盖来看,人民调解还是可以在大调解机制下进一步扩张人民调解范畴,把轻微刑事案件、治安案件等纠纷纳入人民调解受案范围。可以这样说,只要法律、法规没有强制规定由专门机关管辖处理的,或者禁止采用调解方式解决的,都可以纳入民间纠纷的范畴里面,人民调解组织都可以调解,这样也能最大限度地与当前大调解机制保持一致,增进人民调解发展壮大的可能性。但是下列案件是不可以进入人民调解流程的:一方当事人不同意进行调解的案件;人民法院、公安机关或其他行政机关已经受理或者解决的案件;已构成犯罪或构成严重违反治安管理处罚行为的案件;其他法律法规规定只能由专门机关管辖处理的,或者法律法规禁止采用民间调解方式解决的案件。
5.明确人民调解的被动申请权和主动介入权
人民调解活动开展是需要一个启动机制开启的。人民调解涉及两个方面,3个主体。两个方面是指纠纷当事人和人民调委会或者人民调解员,3个主体是指纠纷双方当事人和人民调委会或者人民调解员。那么究竟如何来启动人民调解呢?这就是人民调解流程设计需要考虑的一个重要问题。《人民调解法》第17条规定:当事人可以向人民调解委员会申请调解;人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的,不得调解。这就表明,从人民调委会视角来看,人民调解启动存在被动申请和主动介入两种形式。一般情况下,都是纠纷当事人主动申请,并填写人民调解申请书,类似于法院的起诉书,从程序的完整性来说,这一环节不可省略,正是由于当事人主动申请了,就表明纠纷当事人有调解的意愿,符合民事权利“意思自治”原则,同时调委会调解该纠纷也有理可据。另一种形式是主动介入权,请注意,人民调委会主动介入是“可以”,而不是必须,同时,在调委会介入后,如果“当事人一方明确拒绝调解的,不得调解”。表明人民调解的主动介入权应该是偶然情况,同时还表明,主动介入并不是强硬去开展调解活动,而是向纠纷当事人作一种宣示——告知双方当事人的矛盾纠纷可以通过调委会来调处,其实,介入之后还是需要纠纷当事人提出申请,填写调解申请书。目前,在大调解机制下,过分强调人民调解的主动介入权,甚至剥夺纠纷当事人调解与否的选择权,强硬介入调解,结果往往适得其反,从而造成纠纷调处不成转变为信访案件,纠缠不已。
另外需要指出的是,各种形式的人民调解委员会是独立的,在受理纠纷类型和难易程度上可能各有侧重,但调委会之间没有上下级关系,没有隶属关系。人民调解委员会不可以要求另外一个人民调解委员会主动介入指定纠纷。实践中经常会存在街道(乡镇)调委会要求社区(村)调委会介入指定案件,应该通过人民调解流程的制订来予以修正。
6.赋予人民调解员一定程度的调查取证权
《人民调解法》第21条规定:人民调解员调解民间纠纷,应当坚持原则,辨法析理,主持公道。其含义就是人民调解要依法调解,要依据事实来调解,否则如何“辨法析理,主持公道”?《人民调解法》第24条第1款规定:当事人在人民调解活动中
应履行如实陈述纠纷事实的义务。

可是如果一方当事人为了自身利益最大化,没有如实陈述纠纷事实,或者双方当事人纠纷事实不一致怎么办?这一系列问题的化解就有赖于人民调解员的调查取证权。当然,人民调解员的调查取证权和法院与检察院的调查取证权是不一样的。首先,人民调解员的调查取证权应该被局限于一定条件和范围,就是在矛盾纠纷事实不清或者当事人阐述不一致的情况下,才有调查取证的必要,或者是当事人自己取证有困难的,无法举证的,人民调委会作为社会组织,可以方便当事人,协助或者直接帮助当事人到相关机关或机构调查取证,以便还原事情的是非曲直,另外,可以赋予调解员决定权——是否需要启动调查取证权,调查取证的范围大小等事项。其次,调查取证应该以调委会组织名义,调解员需要出示证件,填写相关程序材料,并且应有两名调解员开展调查。再次,要明确这种调查取证权只具有调解活动过程中工作方法的意义,不需要施加相对人(被调查取证对象)强制配合义务,也就是说,相对人可以拒绝,这是人民调解的法律定位和法律地位决定的,又次,调查取证的结果应该作为调解的一个依据,充分引导当事人根据调查取证情况以及法律规定,分清责任,从而达成人民调解协议。最后,赋予人民调解员一定程度的调查取证权也可以规范目前大调解机制下一些乱象,由于大调解机制可以极大地调动更多行政资源甚至司法资源,过度地调查矛盾纠纷甚至是矛盾纠纷当事人情况,存在侵犯当事人合法权益的可能。
7.调解场所和调解方法使用
公安机关有审讯场所,人民法院有审判场所,因为场所不仅可以为活动开展提供空间作用,也是人民调解严肃性、规范性和科学性的一种表达,所以调解流程应该对调解场所有必要的规定。同时为了调解活动顺利开展,不仅要有场所,场所的安排也要有规定,比如,当事人桌牌,调解员乃至于记录人的座位安排,这样可以提升调解效率,也可以提高调解成功率,特别是重大和复杂纠纷,场所和场所安排还是有重要作用的。当然场所毕竟属于工具性作用,强调调解场所和场所安排只是作为一般意义上的规定,为了充分彰显人民调解的优势,调解场所是可以灵活变动的,可以上门调解,可以在田间地头调解,可以在厂矿车间调解。
另外一个问题是调解方法,调解方法是调解员处理矛盾纠纷的方式方法,本不属于调解流程范畴,但考虑到调解实践出现的问题,仿照一般民事诉讼,规定一个一般调解方法还是很有必要的,作为调解员一般调解流程使用。至少包括几个方面:第一,调解员当场宣布调解要求和纪律,避免调解过程当事人争吵以及不必要的混乱;第二,当事人阐明事实经过,并可以出示证据;第三,当事人表达诉求;第四,调解员调查审核,弄清事实经过,并根据法律提出调解意见;第五,沟通双方当事人,不断缩小双方诉求差距,最终达成调解协议;第六,在调解活动中,必要情况下双方当事人要空间隔离,就是“面对面”和“背靠背”调解方法的运用。
8.调解活动中保证当事人话语权表达
调解流程设计一定要解决纠纷当事人话语权表达问题。人们通常认为,只有在当事者富有意义的参与法律结论的制作过程中,他们的尊严才有可能得到尊重。 陈瑞华著:《程序正义理论》,中国法制出版社2010年版,第256页。 在工作实践中,已有部分案例反映出调解协议履行不到位的问题,而调解协议履行不到位是因为当事人觉得自己的诉求没有被满足,而诉求没有被满足是觉得自己在调解过程中,没有充分表达的机会,“话没有说清楚,话没有说全”是相当一部分当事人悔约的原因。《人民调解法》明确规定了当事人不仅有接受调解的权利,也有拒绝调解的权利;可以要求调解不公开进行,也可以要求调解公开进行,而且规定当事人在人民调解活动中享有选择或者接受人民调解员、接受调解、拒绝调解以及要求终止调解四项权利。对于调解结果,当事人可以自主表达意愿、自愿达成调解协议。从法律规定可以看出,当事人在调解中拥有完全的话语权。但这块规定主要还是集中在当事人对是否选择调解的决定权上。在进入人民调解流程中,如何把当事人的话语权表现出来,就需要一番设计。可以分为两部分,一部分可以是保障当事人话语权的必须流程,另一部分可以是当事人话语权的选择流程。必须流程应该包括纠纷当事人对纠纷经过的阐述、证据的提交、允许一方当事人反驳和质证、对调解协议内容的看法与建议。还可以规定一些流程作为选择性程序,比如检验、鉴定、当事人身份确定、证人证言、调解协议公证或者司法确认等程序,选择性流程应该是建立在双方当事人自愿和同意的基础上。
当然,为了防止人民调解行政化和司法化的倾向,凸显人民调解不拘形式、灵活便捷、便民利民的特点和优势,人民调解程序的设计原则还是应当简单易行,方便群众,以及时就地调解为一般要求,专门的调解室和田间地头都可以是开展调解工作的场所,口头协议、书面协议都是有法律效力的人民调解协议。但要明确,规定简捷的人民调解程序不等于不规范人民调解工作,无论当事人申请调解还是调委会主动介入调解,无论口头协议还是书面协议,有关调解活动流程和法律文书都要做到规范,并做好人民调解工作的流程记录和档案管理。
9.确定人民调解协议的法律效力
确认人民调解协议法律效力也是调解流程的一个重要任务。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》赋予人民调解协议合同性质的法律效力。《人民调解法》第31条规定:经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督,督促当事人履行约定的义务。人民调解协议与合同的形成、订立情形有较大不同,其是在人民调解组织居中调解下形成的一种特殊法律文件,为了发挥人民调解的作用,降低社会治理成本,同时也为推进全社会诚信建设,《人民调解法》规定进一步增强人民调解协议的法律效力。明确规定“具有法律约束力”,但是《人民调解法》第32条又规定:经人民调解委员会调解达成调解协议后,当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以向人民法院提起诉讼。这从某种程度上又否定了人民调解协议的效力。当事人很容易通过“调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议”的形式来逃避履行调解协议,从而导致人民调解协议失去效力意义。为了避免这种尴尬,《人民调解法》第33条规定:经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。这就赋予了人民调解协议强制执行力。这是《人民调解法》中明确的流程办法,其实还有其他办法也可以吸收到调解流程设计中来,比如,公证的手段。南京市栖霞区各级人民调委会和栖霞区公证处开展工作衔接,对一些分期履行或不是当场履行以及数额较大等情形的调解协议提供公证服务,保证了调解协议的履行率,从而也保证了人民调解协议的法律效力。另外,除了公证的方法外,笔者建议还可以引入“保证人或担保人”方式,在调解协议中增加一方作为履行的补充后备保障。
10.回访与后续关注程序
严格来说,矛盾纠纷经过调解达成调解协议了,人民调解工作也算完了,但从矛盾纠纷化解工作的实践来看,调解协议后的回访与关注程序也是很重要的。除了是当场已经履行的调解协议案件,可以把此程序作为选择性程序,否则应该把这样一个流程作为必备调解程序。在回访与后续关注程序中,一方面要督促当事人及时履行调解协议;另一方面要注意了解矛盾纠纷调解后的发展情况,是否有纠纷反复出现的情况,甚至是矛盾纠纷调解后重新激化的情况;最后也可以征询当事人对人民调解工作的建议和意见,考察人民调解员调解工作的情况。
11.调解管辖权和调解次数
和法院的管辖权不同,从法理上来说,人民调解委员会作为自治组织,其本身没有级别之分,我国法院是实行两审终审制,而且还有申请再审程序,那么人民调委会需不需要制定一个类似的审级管辖分类呢?调解如果不成或者反复,最终需要调解多少次呢?这些都是在工作实践中迫切需要回答的问题,人民调解流程设计可以适当考虑。
总之,作为实体法的《人民调解法》已经颁布实施,作为程序方面内容的具体实施细则特别是调解流程的设计也极为必要和迫切。笔者相信,通过制定人民调解法实施细则,或者人民调解流程规定,将会使人民调解制度更加完善,人民调解工作将更加规范,人民调解功能将更加充分地得到发挥,人民调解必将为维护社会和谐稳定作出更大的贡献。