关于推进行业性、专业性人民调解组织建设的思考

发布时间:2017-08-22 09:18:15  浏览次数:272
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                                                              金建忠  陈珍珍                    湖北省司法厅基层工作处

    随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,婚姻、家庭、邻里等传统民间纠纷居高不下,同时交通安全、医疗、征地拆迁、劳动争议、环境保护、物业管理等行业(领域)的纠纷逐年增多,且调处难度大,对经济社会发展、社会秩序稳定产生诸多不利影响。如何推进行业性、专业性人民调解工作成为摆在我们面前的一道深刻的课题。为此,我们对2010~2012年6月全省行业性、专业性人民调解委员会(以下简称行业性、专业性调委会)建设情况进行了专题调研。
一、行业性、专业性调委会建设基本情况
湖北省行业性、专业性调委会建设始于2009年。2011年年初省委办公厅、省政府办公厅出台《关于加强行业性专业人民调解委员会建设的意见》,随后自上而下建立领导机构,并在相关行业(领域)主管部门设立工作室,基本形成由党委政府统一领导,司法行政部门具体指导,相关职能部门对应协调管理的工作格局。2012年年初,省人民调解工作领导小组召开第一次全体会议,对全省行业性、专业性调委会建设进行再动员、再部署,极大地推进了行业性、专业性调委会的建设步伐。
(1)在调解组织建设方面。截至2012年6月,全省共建立专业性人民调解委员会1167个,其中建立联合型调委会67个,医疗纠纷调委会231个,交通事故纠纷调委会152个,劳动人事争议纠纷调委会144个,物业管理纠纷调委会62个,征地拆迁纠纷调委会50个,环境保护纠纷调委会44个,其他纠纷调委会417个。行业性、专业性调解组织已覆盖全省17个市(州)的县(市、区),有的还延伸至乡镇(街道)。
(2)在调解队伍建设方面。截至2012年6月,全省行业性、专业性调委会共有人民调解员6117人,其中交通事故调解员858人,医疗纠纷调解员1277人,劳动争议调解员676人,物业管理纠纷调解员266人,其他行业性、专业性调委会调解员3040人;其中专职调解员1876名,兼职调解员4241名。全省各级各类行业性、专业性调委会共聘请相关专业技术和法律专家库人员4884名。
(3)在职能作用发挥方面。2010年至2012年6月,全省各级各类行业性、专业性调委会共受理矛盾纠纷90025件,其中劳动争议纠纷17060件、征地拆迁纠纷28105件、环境保护纠纷5587件、道路交通事故纠纷25245件、物业管理纠纷4910件、医疗纠纷7166件、其他纠纷1952件;调解成功882245件,调解成功率98%;调解协议经司法确认的18005件,占20%;调解达成协议后当事人反悔诉至法院的仅78件。
二、行业性、专业性调委会建设面临的困境
湖北省行业性、专业性人民调解工作虽然取得了明显的成效,但也存在一些制约其发展且亟待解决的困难和问题。
(1)法律规定欠明确,调解性质模糊。行业性、专业性调委会是参照《人民调解法》第34条的规定设立的,其设立缺乏明确的法律规定;实践中其调解范围已大大突破人民调解的范畴,也在法律上甚至在行政规章上都还是空白;还有的行业性、专业性调委会直接将相关主管部门的负责人和工作人员选聘为调解委员或调解员,在发生纠纷时大员上阵开展调解工作,使其到底是人民调解还是行政调解难以区分,既模糊了行业性、专业性人民调解的性质,也给其带来了一定的潜在风险。如何明确、规范行业性、专业性调解组织的地位、调解范围等,都是立法亟待解决的问题。
(2)“第三方”特点不明显,调解公信力面临挑战。从调查数据来看,全省1167个行业性、专业性调委会挂靠在行业主管部门的占59.01%,缺乏独立性,有的甚至仅是以文件形式公布成立某某调委会。这种挂靠的行业性、专业性调委会,因为跟行业主管部门有千丝万缕的联系,或多或少地会让人觉得它会偏向行业主管部门;更为突出的是行业性、专业性调委会的经费来源,虽然有的是市(州)、县(市、区)财政负担,但也有一部分是依靠行业主管部门支持,甚至有少数是由矛盾纠纷发生单位承担,致使行业性、专业性调委会很难充分体现人民调解组织“第三方”特点,长此下去,难以不让矛盾纠纷自然人一方对其调解的公正性持怀疑态度,调解的公信力受到极大挑战。
(3)队伍配备不合理,调解效果受影响。一方面行业性、专业性调委会对调解员的任职条件严格,其基本要求是:①政治立场坚定;②精通法律;③具有一定的相关行业专业知识;④有较强的群众工作能力;⑤公道正派,热爱人民调解工作。这种复合型人才在短期内很难满足行业性、专业性调解工作的需求,从而出现事实上调解员整体素质偏低,不适应调解工作要求。另一方面调解员配比不合理,兼职调解员过多,主要精力不在此;专职调解员不足,疲于调解已经发生的纠纷,至于预防、减少矛盾纠纷发生的诸多基础性工作则无力去做。统计显示,我省行业性、专业性专职调解员仅占30.67%。
(4)工作经费不足,调解作用发挥受限。《人民调解法》规定,人民调解实行不收费制度,因而自身没有创收能力;人民调解组织系群众性自治组织,根据现阶段的财政体制,人民调解组织所需的工作经费列入财政预算予以保障难度很大,往往只能依靠领导重视程度通过专项经费给予一定的保障,否则就会没有工作经费;至于其他经费来源更难,现阶段,由于诸多原因,想通过募捐等途径获得资金支持几乎为零。无收费职能又无法完全获得财政预算加之无其他经费来源,使得部分行业性、专业性调委会缺少工作经费,极大地限制了其作用的发挥。
(5)理赔保障不到位,调解协议履行难度大。一是强制责任保险制度不健全。目前,仅道路交通安全领域规定机动车必须强制购买交强险,其他相关特定行业(领域)基本未建立强制责任保险制度,在推行行业性、专业性调解工作过程中,也仅一小部分医疗机构对医疗责任事故进行了投保。二是基金制度未能建立。保险机构肯定是要赚钱的,为了最大限度地将有限的资金用于调解协议履行的理赔,我省有的地方曾尝试在相关特定行业(领域)建立风险责任保证基金,但是,由于成立基金的条件非常苛刻,未能建立起来。强制责任保险金或风险责任保证基金不到位,责任事故发生后,有很大部分只能直接要求单位或者个人进行赔付,受经济状况的限制,单位和个人的抗风险能力较差,有的没有能力进行赔付,从而增大了协议履行的难度。
三、推进行业性、专业性调委会建设的构想
实践证明,推进行业性、专业性调委会建设党委政府重视是根本,司法行政机关指导是保障,行业主管部门参与是前提,调委会独立运作是基础,保障有力是关键,发挥职能作用是目的。按照这一构想,下一步需从以下几个方面予以完善。
(1)完善相关法规,尽快填补法律空白。一是尽快用部门规章来弥补。既然《人民调解法》中无明确规定,则应该尽快出台部门或地方政府规章,用部门或地方政府规章对行业性、专业性调委会的组织形式、调解范围等加以规范。二是积极推动地方立法。要积极争取地方立法机构将行业性、专业性调委会建设纳入立法范围,出台符合地方实际且可操作性强的行业性、专业性法律规范,待条件成熟时再修改、完善《人民调解法》。
(2)强化规范化建设,大力提升公信力。一要依法建立能独立的、规范化运作的行业性、专业性调委会,只有这样,才能确保调委会处于“第三方”位置,公平公正地开展调解工作;二要高标准建设调解阵地,既要规范建设调解阵地,还要有必要的防激化的设施;三要切实落实调解原则、调解范围、调解程序、调解协议等制度;四要与其他矛盾纠纷调处手段之间建立起衔接、配合机制,通过给当事人落实低保或困难救助等政策,预防和减少矛盾纠纷的发生,降低矛盾纠纷的化解难度;通过纠纷移交,确保矛盾纠纷能及时、有效地化解,防止矛盾纠纷发生后出现无人管、踢皮球、久拖不决等现象;通过司法确认,提升人民调解的法律效力,提高调解协议的履行率。
(3)加强队伍建设,提高调解水平。一是建立严格的准入制度。在遵循人民调解员基本任职资格的前提下,按照行业性、专业性调解组织的性质,明确调解人员学历、经历等具体任职条件,注重从政法部门退休人员、专业技术人员、大学毕业生以及“五老”(老党员、老干部、老教师、老专家、老模范)中选聘,尽量避免直接从相关业务部门选用,以保证调解工作的公平、公正。二是建立严格的人民调解员等级认证制度。可以设立首席、一、二、三级人民调解等级,不同等级的人民调解员可以享受不同的政治、经济待遇,以之调动调解员的工作积极性、提高自身的调解能力和水平的自觉性;要大力推行首席调解员制,首席人民调解员因其具有较高的素质,能够提高当事人对人民调解的信任度,并在调解矛盾纠纷过程中起到“传、帮、带”的作用。三是建立严格的培训制度。要在建立健全“四级”培训网络的基础上,进一步加强与人民法院的沟通和协商,通过选聘人民调解员担任人民陪审员、组织调解员观摩庭审、调解经验交流等方式,对调解人员不断进行知识更新和业务能力培养,有效提高人民调解员队伍的整体素质。四是建立严格的责任体系和激励制度。有职业责任,才会有职业荣誉感,才能变工作压力为工作动力;有激励机制才能调动调解员工作的积极性,促进调解效率不断提高,同时,也要建立相应的责任追究制度,以促使调解员严格要求自己,防止发生不作为、乱作为的情况。五是建立完整的调解咨询专家库制度。既要根据行业性、专业性的类型从当地选拔优秀的专业人员和法律工作者入库,又要有效组织这些专家为当地的疑难复杂案件提供专业意见或调解建议,同时专家提供专业意见或调解建议应给予一定的报酬,让专家能正常参与、协助调解工作。
(4)多方努力争取,切实解决工作经费。突破工作经费瓶颈,是促进行业性、专业性人民调解工作发展的当务之急。一是将人民调解的经费纳入政府预算。要认真落实《人民调解法》和财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》(财行〔2007〕179号)等文件要求,切实将行业性、专业性人民调解工作经费纳入同级财政预算,并建立合理的增长机制。二是多途径筹集工作经费。应建立允许、鼓励社会组织、个人通过捐赠的方式支持人民调解工作的制度,行业性、专业性调解组织可以通过广泛深入 、灵活易行的方式进行宣传,调动社会组织、个人通过捐赠方式充实工作经费;行业性、专业性调解组织可以接受业务主管部门甚至是相关单位的经费支持,但是经费必须通过政府授权司法行政机关统一收取后再按照各行业性、专业性调委会的业务需求进行分配,避免挂靠的调委会因为受经费资助而出现立场偏离问题。
(5)完善协议履行保障,力争案结事了。一是建立健全强制责任保险制度。凡是能够建立强制责任保险制度的特定行业(领域),都要建立本行业、本领域的强制责任保险制度,从而建立起行业性、专业性调解组织与保险公司之间相互衔接、相互促进的有效理赔机制。二是建立健全风险责任保证基金制度。在一些不能建立强制责任保险制度的特定行业(领域),司法行政机关要积极争取党委政府的重视、支持,创造条件建立风险责任保证基金制度以及行业性、专业性调解组织与基金会之间的良性运行机制。有关部门应加强对风险责任保证基金的监督,确保风险责任保证基金的安全。总之,要通过在相关特定行业(领域)建立健全强制保险制度或风险责任保证基金制度,形成责任机构或个人交纳责任保险金或风险责任保证金,行业性、专业性调委会调解,责任保险金或风险责任保证基金赔付的理赔模式,切实抵御调解协议履行风险,力争做到案结事了。